國家安全

        

        

國家安全
「國家安全」為國家生存之保障,但什麼是「國家安全」卻是一個複雜的概念,涉及的內容極為廣泛,舉凡領土、政治制度、傳統生活方式、主權、經濟、外交、軍事、內外的環境等因素,均與國家安全有關。後冷戰時期的戰略環境對「安全研究」產生重大影響,有關國家安全研究的風潮,不因為冷戰終結而式微,反倒因為世界更趨於多元化的發展,國與國間的衝突因子,隨著高科技的發展,大量毀滅性武器的發明,及聯合國集體安全機制功能不彰,安全研究更有其急迫性,同時也更走向理論與實務結合的趨勢,因而「安全」的內涵與外延不斷擴大,不再局限於軍事領域,而是逐步延伸到政治、經濟、科技、文化、環境領域,但「國家安全研究」仍為安全研究的中心。
面對後冷戰時期安全環境的轉變,國家安全政策必須因應新的環境與挑戰而作修正,亦即建構一套國家永續生存與發展的戰略,以應付各種立即與潛在的威脅,運用此套安全戰略,不僅可以形成國家未來發展的共識與前景指導原則,更可以指出相應配合的其他手段與資源的配當,即是如何整合政治、經濟、外交與軍事等層面以為國家整體安全而服務。本章是針對「國家安全概念」做一簡單的介紹,將探討國家安全研究與國家安全的意義、影響國家安全的因素與來源、我國國家安全的議題等問題末了並做一結論。
國家安全研究與國家安全的意義
一、「國家安全」為安全研究中心
在國際關係中,「安全」(security)是一個基本的概念,也是一個基本的價值。隨著國際政治學的發展,在第二次世界大戰結束後,由於核子武器的出現與冷戰的爆發,在西方國家特別是美國,許多學者開始將安全問題從國際政治研究中分離出來,作為一個次領域(sub-field)做專門研究,這就是「安全研究」(security study)。
早期的安全研究延續「戰爭研究」(war studies)與「戰略研究」(strategic studies)的傳統,深受現實主義理論的影響。現實主義論者認為,在無政府狀態下的國際社會中,國家安全是國家最重要的議題,對國家安全的看法較著重於國防及武力使用的層面。在此階段「國家安全」(National Security)就是「國家軍事安全」(national military security)的代名詞。當時由於核子武器與冷戰的雙重刺激,因此1955 - 1965年間遂成為安全研究的黃金時期。
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年代後,由於國際力量對比的變化,美蘇之間出現緩和以及西方國家的經濟發生停滯等因素,學者們開始關心國家安全的經濟部分。受到新現實主義理論的影響,學者理查.烏爾曼(Richard H. Ullman)對傳統現實主義的國家安全觀提出批評。烏爾曼指出,將國家安全定義在軍事意義上,是一種對現實的錯誤設想和虛構,導致國家注重軍事威脅而忽視其他也許更為有害的危險,同時使國際關係出現軍事化傾向。由於對於「安全研究」眾說紛紜,加上對安全研究的主題、取向與方法並無共識,進而促成學者間的論戰。
後冷戰時期國際環境的改變,隨之而有不同的安全需求與議題,許多國際關係學者及各國政府在制定政策時,已跳脫以純粹軍事為中心考慮的安全概念,而將環境惡化、恐怖主義、毒品走私、疾病傳染等非軍事性的問題也列入國家安全的議程中。學者Paul Joseph便從新、舊全球秩序來觀察安全研究的趨勢,區分不同的(美國)國家安全概念。
在「國家安全」概念的研究層次而言,則產生向下、向上、水平、與垂直擴延的現象。向下擴延是指安全概念從國家層次到個人層次;向上擴延則是從國家到國際體系;水平擴延是指安全研究已從軍事面向延伸到到政治、經濟、科技、社會、環境及人類領域,垂直擴延是指確保安全的政治責任,從國家向下降到區域、地方政府,向上升到國際制度,並側延到非政府組織、新聞界、抽象的自然界與市場。由於後冷戰時期安全研究的層次與內涵不斷擴大,所以將其稱為「綜合安全」(Comprehensive Security)。
安全研究雖然有國家安全(national security)、區域安全(regional security)、國際安全(international security)、全球安全(global security)、共同安全(common security)、集體安全(collective security)、合作安全(cooperative security)、綜合安全(comprehensive security)等若干不同的層次與概念,但一般的安全研究仍是以國家為中心,亦即在於探討國家面臨威脅時,以國家層次的安全,整合各層次的安全關係,了解威脅安全的因素,並謀求解除威脅之道。因此「國家安全」可說是安全研究的中心。
二、「國家安全」的意義
由於研究層次與對象的不同,對於「安全」的意義是什麼,便有不同的看法。換言之,「安全」一詞是個模糊的符號(ambiguous symbol)、低度發展而有爭議的概念(underdeveloped and contested concept),甚至有人認為根本沒有「安全」概念一詞。學者Helga Haftendorn認為安全研究的典範之演化,從國家安全到國際安全而到全球安全的變遷,每個階段都有不同的理論與政治前提為基礎,並且與國際體系的歷史演化及詮釋它的知識成就有著密切的連結。可說「安全」的概念是隨著環境因素以及詮釋角度的不同而變動的。
「國家安全」一詞,第一次出現於19458月美國海軍部長James Forrestal 出席參議院聽證會時所使用,而「國家安全」的意義,傳統的定義多偏向軍事安全意涵,例如克勞德(Inis L. Claude)認為「國家安全單指一個個別國家的安全,意味著一個國家有生存的能力、維護其領土完整及政治獨立,並保持其所致力的價值體系不受外來的干預。安全表示沒有輸掉一場戰爭的危險,亦意味著沒有需要進行一場戰爭的危險,更包括沒有不能一戰的危險。國家安全不是指完全沒有外來的威脅,但要求在應付威脅時不必付出太大的代價」。李普曼(Walter Lippmann)認為「一個國家可避免戰爭,而又不必犧牲它的核心價值;若遭挑舋,可在戰爭中獲勝以維持其核心價值,即為安全。」
為了因應後冷戰時期安全研究內涵的擴大,並避免將「國家安全」等同於「軍事安全」,我們可對「國家安全」下一個簡單定義:「為維持國家長久生存、發展與傳統生活方式,確保領土、主權與國家利益,並提升國家在國際上的地位,保障國民福祉,所採取對抗不安全的措施。」具體而言,「國家安全」包含下列五個重點:
(一)、國家生存不受威脅。
(二)、國家領土完整,不受任何侵犯。
(三)、政治獨立和主權完整,維持政府運作和國家預算。
(四)、維持經濟制度及發展的正常。
(五)、確保國家傳統生活方式,不受外力干涉與控制。
要言之,「國家安全」的意義係指國家保護其重要的價值免受內外威脅的能力。而國家安全的功能在於抵抗威脅、目的在於保護價值、以及增強國家應付威脅與危機之能力。
第二節 威脅國家安全的因素與來源
一、威脅評估與國家安全
安全係因威脅而生,無威脅存在,便無所謂安全問題。威脅來源是評估國家安全的最重要因素之一,探討國家安全戰略應以掌握影響國家安全的內外威脅為起點,國家安全戰略的確立,也是以戰略環境的分析與預測為前提。
在學者的論述中「國家安全」與「國家利益」(national interest 極為相關,甚至也相當接近。國家安全威脅的成因往往是導源於國家利益(national interest)的重疊與衝突,而國家利益的具體表達即為國家目標(national objective)。因此,若敵方的行動與反應(enemy's actions and response)對我國家安全利益和國家安全目標有危害或影響的,就是威脅(threats)。具體而言,若某項行動或事件將明顯地威脅或將減損一國人民的生活水準以及明顯地威脅並限制國家、國內個人或非政府成員政策選項的範圍時,便可視之為國家安全威脅。由於國家安全的最大利益在於國家生存(national survival),所以一但發生威脅就應儘早排除,以避免其成為「嚴重」、「立即」的威脅。
所謂「威脅評估」(Threat Assessment)不僅探討敵人的軍事能力,還須考量政治、經濟、科技、地理及社會心理等國家力量的構成要素,一般而言,可從三個層面來分析:
(一)、能力(capability
(二)、意圖(intention
(三)、敵我易毀性(voluer ability
亦有學者認為,評估一個國家所面對外來威脅,基本上必須根據下列三項因素,忽略其中一項因素都不能準確的衡量該一外來威脅之強度。
(一)、潛在敵人的犯意;
(二)、敵對雙方的相對戰力;
(三)、受威脅一方所能憑藉的外援。
值得注意的是,威脅評估涉及到「意圖」(intention)與「認知」的問題,即使敵人沒有明確的惡意,但在雙方溝通不足的情況下,也常可能被我方視為威脅。另一方面,雖然在評估威脅時,評估者無不傾全力追求客觀事實(objective reality),但往往會受到諸如決策者個人信仰價值、官僚系統架構等的影響,因此所能獲致的還是主觀認知(subjective perception),難以做出正確的評估。簡言之,從威脅的面向來看,「安全」就是對威脅認知的能力及對威脅的反應能力,認知錯誤或對威脅未能認知都有害國家對威脅的反應能力,認知錯誤更有可能是造成戰爭的原因,這是評估國家安全最大的困難所在之處。
二、威脅國家安全的因素
隨著國際政治多元化,軍事力量已不再是威脅國家安全的唯一來源,凡是可能影響國家主權行使、政治制度、傳統文化、生活方式,以及國家賴以生存的一切有形、無形力量,皆可視為國家安全威脅,可簡單區分如下:
(一)、就威脅因素有:
1
、來自傳統的敵對者;
2
、侵略性的鄰邦;
3
、意識形態的差異;
4
、鄰國之間戰力相差懸殊;
5
、友好國家的日趨不安和衰弱;
6
、來自其他國家的衝突;
7
、政府政策的錯誤與執行;
8
、社會變遷的失控,如新國家建立後的整合(integration)、認同(identity)和統一過程,所產生的暴動、內戰,及各種價值、利益和政權的非法爭奪等。
其他如爭奪經濟市場、地緣上的戰略要點、政治腐敗,民意機關各黨派勢力或利益不能妥協等,都可能威脅國家安全。除此之外,「重大危機」的發生乃指國家安全利益受到威脅之謂,因此諸如恐怖主義者施暴、叛變、內亂、群眾運動失去控制等均屬之,亦為影響國家安全的主要因素。
(二)、就性質而言
有政治、經濟、心理、軍事之分。政治性威脅係指對現行政治體制的挑戰,並以心理性威脅為根源;經濟性威脅為影響國家經濟秩序的各種外來或內在力量;軍事性威脅則以武力要脅,迫使政府必須改變政策以迎合其要求。
(三)、就威脅強度而言
國家安全威脅就強度而言有嚴重、主要、次要之分,嚴重之威脅為一但發生,即危及國家生存者,必須立即處理。一般而言,威脅國家安全因素最嚴重者,是國家的消滅,包含合併、征服、解體和瓜分等四種;主要威脅危發生後將對國家造成嚴重威脅,且必須以較長時間始能恢復,但不致影響國家生存者,須投以較大關注;次要威脅為發生後必定會造成傷害,但影響不大,經一定時間即可消彌者。唯三者並非一成不變,且非漸進的。
(四)、就時效而言
有立即、潛在之分。立即威脅為即將或已經發生的事實,必須優先處理,通常係由潛在威脅轉化而來;潛在威脅即為可能或事件發展至某一階段時,即構成威脅者。
第三節 國家安全政策的內涵
美國前國務卿季辛吉曾指出「政府的主要責任就是保衛國家安全。」換言之,維護國家安全是國家政策的最重要部分,也是政府的首要責任。有關「國家安全政策」(national security policy)之定義,國內外學者指陳甚廣,不勝枚舉,「國家安全政策」,又稱「國家安全戰略」(national security strategy),其意義即為學術界普遍使用的「大戰略」(grand strategy)一詞。日本則稱為「綜合安全保障戰略」。
一般而論,國家安全戰略的確立,均以確定戰略目標和達成目標的構想與政策為主旨。因此,在戰略運策上多以「構想」為決定行動方案秘密行之,而施為上則以「政策」公佈表達之。「戰略」構想密而不宣,以「政策」作為對下級的戰略指導,而可公開宣示之。因此「國家安全戰略」與「國家安全政策」乃一體之兩面,互為表裡,其目的皆在維護國家安全與發展。就此而言,國家安全政策和其他政府的施政目標並無差別,都是包含了施政的目標、方法、流程與結果。至於具體國家安全政策的內容,一般是是從國家戰略觀點,依據國家安全利益、國家目標及國家戰略的四大國力(即政治、經濟、軍事和心理四者)
二、我國國家安全政策的目標
綜上所述,我國國家安全政策,具體而言是在維護下列的利益:
(一)、國家生存不受威脅。
(二)、國家領土完整,不受任何侵犯。
(三)、政治獨立和主權完整,維持政府運作和國家預算。
(四)、維持經濟制度及發展的正常。
(五)、確保國家傳統生活方式,不受外力干涉與控制。
由於現階段我國仍處於「兩岸分治」的非常時期,國家安全政策的主要內容,除了外交、國防、經濟三大主要政策外,仍須策定「非常時期政策」(如南韓的統一政策與我國的大陸政策)。且就實際的情況來看我國的大陸政策亦是國家安全政策的重要部分。綜合上述對國家安全政策內涵的看法,本文第六章有關中華民國國家安全政策的內容將以外交、大陸、國防、經濟為四個面向為架構加以論述。

從本章的分析,我們可以了解,安全研究必須是科技整合(interdisciplinary)及政策取向的(policy-oriented),以提出降低戰爭風險的政策建議為目的。國家安全政策(戰略)具有以下的特點:
一、國家安全政策的目標是全面性的。它不僅包括軍事上的安全,也包含政治、經濟上的安全。
二、安全政策實現的途徑和手段是多樣的。實現國家安全的任何一項目標,都不能靠單一的方法、手段,而需要經濟、政治、軍事、外交等層面的綜合運用。
三、國家安全的各目標之間、實現安全的各種手段之間是密切相關的,有時甚至互為目標和手段。
總結而言,「國家安全」研究在現實與理論之間存在著相當大的差距,實質問題的解決比理論分析更加困難也較重要。儘管國家安全是一種概括的觀念,但對於不同國家,它又代表不同的問題和不同認知。在不同的時代、不同的環境、不同的國家會有其不同的安全需求與政策。因此,任何國家的政府與人民都必須了解「國家安全」所表現的是一種動態的觀念,因為時代在變,環境在變,對於國家安全政策必須經常檢討並做事當的調整,這樣才能使政策保有充分的彈性,能夠解決現實的問題。